Проблемы государственного регулирования в области внедрения методов повышения нефтеотдачи

«Перспективы увеличения ресурсной базы разрабатываемых месторождений, в том числе из доманиковых отложений» - так называлась межрегиональная научно-практическая конференция , которая 6-7 июля состоялась  В Татарстане. Форум был посвящен 70-летию НГДУ «Лениногорскнефть» ПАО «Татнефть». Информ Девон публикует представленный на конференции доклад заведующей лаборатории правовых проблем недропользования и экологии Института проблем экологии и недропользования (ИПЭН) Академии наук Республики Татарстан САЛИЕВОЙ Розы Наильевны, доктора юридических наук, профессора Казанского федерального университета.

Фактор достижения задач
В Энергетической стратегии России на период до 2030 года в качестве приоритетных направлений выделены разработка инновационных технологий для воспроизводства запасов топливно-энергетических ресурсов, повышение достоверности прогноза перспективных объектов, резкое снижение затрат времени на поиск и разведку месторождений на морских акваториях. А непосредственно по направлению "Нефтяной комплекс" предполагается увеличение коэффициента извлечения нефти на разрабатываемых и вводимых в разработку месторождениях, в том числе нетрадиционных видов углеводородного сырья - тяжелой (высоковязкой) нефти и природных битумов; внедрение современных методов увеличения нефтеотдачи (МУН); создание и широкое применение отечественных программно-аппаратных комплексов, оборудования и приборов для моделирования и управления геолого-техническими мероприятиями в процессе разработки месторождений и др.
Одним из основных факторов для достижения поставленных задач является эффективное управление в рамках государственного регулирования. При этом необходимо учитывать, что сфера недропользования – это сфера совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Государственное регулирование в нефтегазовом секторе экономики в целом осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и государственного надзора (контроля).
Государственное управление в нефтяной отрасли имеет свои особенности. В частности, речь идет о государственной собственности на недра и их ресурсы (до момента извлечения), исчерпаемости многих природных ресурсов, специфике организации учета ресурсов недр и их оценки, необходимости учета интересов настоящего и будущих поколений.

Из опыта других стран
Созданию эффективной системы управления может способствовать опыт других стран. Так, например, основу современной структуры управления нефтегазовой отраслью Норвегии составляют ряд министерств, директоратов и агентств. Министерства формируют государственную стратегию и осуществляют законодательное регулирование в данной сфере. Общая ответственность за разработку норвежского континентального шельфа возложена на Министерство нефти и энергетики. Его главная задача - обеспечение деятельности отрасли в соответствии с руководящими принципами, принятыми Стортингом (Парламентом).
А в Законе Республики Казахстан "О недрах и недропользовании" содержится глава о госрегулировании, в которой определены компетенция Правительства, полномочия компетентных органов. В частности, изложены компетенции уполномоченных органов - в области нефти и газа, в области государственной поддержки индустриально-инновационной деятельности, по изучению и использованию недр и других специальных органов управления.
Так, в компетенцию уполномоченного органа в области государственной поддержки индустриально-инновационной деятельности входят: утверждение положения о межрегиональных комиссиях по разведке и разработке общераспространенных полезных ископаемых; разработка и утверждение технических регламентов, нормативных технических документов в области изучения и использования недр, а также в сфере недропользования; положений о Госкомиссии по запасам; разработка и утверждение совместно с уполномоченным органом в области нефти и газа единых правил по рациональному и комплексному использованию; порядка приобретения товаров, работ и услуг при проведении операций по недропользованию; разработка и утверждение порядка осуществления государственного мониторинга недр; определение порядка признания производственной деятельности субъектов индустриально-инновационной технологическим процессом, связанной с недропользованием и др. Опыт создания такого органа было бы целесообразно использовать для совершенствования управления в нефтяной отрасли России.

О терминах
К правовому аспекту государственного регулирования и регламентации хозяйственных (предпринимательских) отношений в нефтяной отрасли относятся:
1.Регламентация технологического процесса извлечения из недр углеводородного сырья и доведения его до соответствующего качества;
2.Установление стандарта качества углеводородного сырья, характеризующего его как добытое полезное ископаемое.
3. Нормативное правовое регулирование хозяйственных (предпринимательских) отношений в нефтедобыче на основе единых принципов и единообразных терминов и понятий на всех стадиях - от поисковых работ до завершения разработки и ликвидации месторождения.
В российском законе «О недрах», к сожалению, нет основных терминов и понятий, применяемых в целях регулирования отношений недропользования и разработки месторождений, что не способствует эффективности регулирования.
Например, в пункте 1.3. "Требований к составу и правилам оформления представляемых на государственную экспертизу материалов по технико-экономическому обоснованию коэффициентов извлечения нефти" (рекомендованы Протоколом МПР России от 03.04.2007 N 11-17/0044-пр) определено, что «коэффициент извлечения нефти (КИН) определяется отношением начальных извлекаемых запасов к начальным геологическим запасам и выражается в долях единицы». Однако содержание терминов «извлекаемые запасы», «геологические запасы» в действующем законодательстве не раскрывается. Так, в Налоговом кодексе РФ определяется «залежь углеводородного сырья», которой признается объект учета запасов одного из видов полезных ископаемых, указанных в подпункте 3 пункта 2 статьи 337 НК РФ (за исключением попутного газа), в государственном балансе запасов полезных ископаемых на конкретном участке недр, в составе которого не выделены иные объекты учета запасов.
А в Приказе Минприроды России от 01.11.2013 N 477"Об утверждении Классификации запасов и ресурсов нефти и горючих газов"(пока не действует, срок введения – 1 января 2016г.) указывается, что «Запасы залежей и месторождений подразделяются на:
количество нефти, газа, конденсата и содержащихся в них компонентов, которое находится в недрах в изученных бурением залежах, наличие которых в недрах доказано пробной или промышленной эксплуатацией или испытанием скважин, или обосновывается геолого-геофизическими исследованиями (геологические запасы);
часть геологических запасов, которая может быть добыта из залежи (месторождения) за весь срок разработки в рамках оптимальных проектных решений с использованием доступных технологий с учетом соблюдения требований по охране недр и окружающей среды (извлекаемые запасы)». При этом залежь как объект учета запасов (как указано в НК РФ) в Классификации запасов и ресурсов не определяется.
В проекте Правил проектирования разработки месторождений углеводородного сырья предлагается в п. 3.10. определить, что «залежь (углеводородов): естественное скопление углеводородов в недрах».
Остаются также дискуссионными вопросы об отнесении в расходы по налогу на прибыль затрат по работам, связанным с капитальным ремонтом скважин и увеличением нефтеотдачи. В этой сфере по спорам, предметом которых является юридическая квалификация расходов нефтегазодобывающих организаций на оплату стоимости работ по бурению боковых (наклонных, горизонтальных) стволов в действующих добывающих нефтяных и газонефтяных скважинах (профессиональный термин "зарезка бокового ствола"), выполняемых как самостоятельно этими организациями, так и подрядными организациями, высказываются разные точки зрения.
В связи с этим требуется также определение основных терминов, регламентов, в частности, определение порядка признания производственной деятельности (технологического процесса) субъектов хозяйствования деятельностью (технологическим процессом), связанной с недропользованием в целях применения налоговых льгот при применении технологий, направленных на увеличение нефтеотдачи, и др.
Фактически отсутствует необходимая терминологическая основа для установления льготного налогообложения работ по увеличению нефтеотдачи, а также терминологическая взаимосвязь между действующими нормативными правовыми актами и проектами нормативных правовых актов. На практике возникают в связи с этим спорные ситуации.
Приведенные примеры свидетельствуют о необходимости разработки в законодательстве о недрах единого терминологического (понятийного) аппарата в целях эффективного регулирования отношений в сфере разработки нефтяных месторождений, а также о целесообразности регламентации технологического процесса извлечения из недр углеводородного сырья, доведения его до соответствующего качества, повышения нефтеотдачи.

О лицензировании и госнадзоре
К следующей составляющей государственного регулирования относится лицензирование. При анализе нормативных правовых актов выявлено, что в действующем Законе о недрах РФ нет правила о заключении лицензионного соглашения и соответственно о его содержании, лицензионное соглашение считается неотъемлемой частью лицензии, т.е. административно-правового акта. Данное обстоятельство вызывает сложности в сфере правоприменения, поскольку законодательно не определены возможности и условия заключения, предмет, существенные условия, права и обязанности, ответственность участников лицензионных отношений. Полагаем, что решению данной правовой проблемы может способствовать применение хозяйственно-правового подхода в регулировании рассматриваемых отношений лицензирования в сфере недропользования и рассмотрение лицензионного договора как хозяйственно-управленческого обязательства.
Хозяйственно-правовой подход в регулировании отношений недропользования сложился, в частности, в законодательстве Украины. Во-первых, в Украине принят Хозяйственный кодекс, в разделе IV которого регламентируются хозяйственные обязательства: дается понятие, определяются виды и основания возникновения, раскрывается содержание, определяются основания прекращения хозяйственных обязательств. Ярким примером хозяйственного обязательства в сфере недропользования по законодательству Украины является соглашение об условиях пользования нефтегазоносными недрами, которое заключается согласно статьи 28 Закона Украины «О нефти и газе» между победителем конкурса на получение специального разрешения на пользование нефтегазоносными недрами и центральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере геологического изучения и рационального использования недр. Соглашение об условиях пользования нефтегазоносными недрами является неотъемлемым приложением к специальному разрешению на пользование нефтегазоносными недрами. Цель соглашения - регулирование и конкретизация технических, технологических, организационных, финансовых, экономических, социальных, экологических аспектов пользования нефтегазоносными недрами на соответствующем участке нефтегазоносных недр, предусмотренных законодательством Украины и специальным разрешением. В практическом плане важно то, что в законе определены существенные условия такого соглашения. В частности, к существенным условиям отнесены: программа работ, которая должна быть выполнена владельцем специального разрешения на пользование нефтегазоносными недрами, порядок ее уточнения или изменения; источники финансирования работ; сроки выполнения работ; обязательства по охране окружающей среды; условия продолжения, остановки или аннулирования действия специального разрешения на пользование нефтегазоносными недрами, в том числе при возникновении форс-мажорных обстоятельств; порядок осуществления контроля за выполнением условий специального разрешения на пользование нефтегазоносными недрами; право собственности на информацию, полученную в результате пользования нефтегазоносными недрами; порядок проведения и финансирования ликвидационных работ; ответственность сторон; порядок рассмотрения споров.
Положения о заключении лицензионного соглашения содержатся также в модельном законодательстве государств-участников СНГ. Так, в статье 58 Модельного кодекса о недрах предусмотрено, что между уполномоченными на то органами государственной власти и владельцем лицензии может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования участком недр, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора. Такой договор является неотъемлемой составной частью лицензии.
Таким образом, в модельном законодательстве стран СНГ и в законодательстве Украины закреплен хозяйственно-правовой подход регулирования отношений недропользования, суть которого в том, что на основе полученного недропользователем разрешения от уполномоченного государственного органа на пользование недрами (лицензии) между уполномоченным органом и недропользователем заключается соглашение, имеющее хозяйственно-управленческий характер.
Важно, что в таком соглашении конкретизируются технические, технологические, организационные, финансовые, экономические, социальные, экологические условия пользования недрами, устанавливаются права и обязанности и ответственность участников. Очевидно, что по сфере регулирования и по своему содержанию такое соглашение не относится к гражданско-правовым договорам, заключаемым в сфере имущественных отношений и основанным на принципах равенства сторон, автономии воли и имущественной самостоятельности. Не относится это соглашение и к административно-правовым актам, имеющим распорядительный характер и основанным на принципах власти и подчинения, поскольку в соглашении определяются права и обязанности участников лицензионных отношений, их ответственность.
На наш взгляд регулирование отношений лицензирования в сфере недропользования по приведенной выше схеме - заключение соглашения о пользовании недрами после получения лицензии на право пользования недрами - представляется оптимальным и логически правильным в рамках признания концепции хозяйственных обязательств и выделения хозяйственно-управленческих обязательств. В таких договорах могут быть прописаны специальные условия о предоставлении, например, льгот в связи с внедрением технологий по увеличению нефтеотдачи.

Еще одной составляющей государственного регулирования является государственный надзор (контроль). Анализ нормативных правовых актов и правоприменительной практики показал, что в этой сфере не сложилась единообразная терминология (например, до настоящего времени в региональных нормативных правовых актах встречаются термины «государственный экологический контроль», хотя, фактически, регламентируется государственный экологический надзор в соответствии с федеральным законодательством). Нет детального перечня видов регионального государственного экологического надзора. Нормы, разрознены: находятся в разных статьях законодательного акта либо в разных нормативных правовых актах. Актуальность и значимость проблемы рационального природопользования и охраны окружающей среды требует адекватной реакции государства по ее разрешению и необходимость принятия, прежде всего Федерального закона «О государственной политике в области природопользования и охраны окружающей среды» прямого действия.

Что необходимо сделать
Приведенные примеры свидетельствуют о необходимости разработки в законодательстве о недрах единого терминологического (понятийного) аппарата в целях эффективного государственного регулирования отношений в сфере разработки нефтяных месторождений, а также о целесообразности регламентации технологического процесса извлечения из недр углеводородного сырья, доведения его до соответствующего качества, увеличения нефтеотдачи. Единая терминология и соответственно единообразное понимание рассматриваемых отношений позволит, на наш взгляд, установить эффективное регулирование и управление.
Целесообразно также разработать критерии отнесения участков недр к трудноизвлекаемым. Кроме того, целесообразно также разработать критерии остаточных запасов согласно требованиям ст.342 НК РФ о том, что отнесение запасов полезных ископаемых к некондиционным запасам осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
Необходимо было бы также дать определение природных битумов, т.к. в действующем законодательстве нет четкого понятия, причем в одних нормативных актах природные битумы рассматриваются как нетрадиционные виды углеводородного сырья, а в других деятельность по добыче природных битумов отнесена к добыче полезных ископаемых, кроме топливно-энергетических. В различных нормативных актах встречаются термины «природные битумы», «нефтяные битумы», «сланцы битуминозные или нефтеносные», «песчаники битуминозные», «асфальтиты и асфальтовые породы».
Поскольку правовое регулирование отношений недропользования находится в совместном ведении федерации и субъектов федерации, то необходимы совместные усилия федеральных и региональных органов власти по созданию нормативно-правовой базы, регламентирующей порядок разработки месторождений природных битумов. В частности, необходимо определить понятие «природные битумы», отрегулировать порядок осуществления работ по извлечению битумов различными способами (скважинным, шахтным, карьерным и т.д.), а также порядок их переработки путем принятия соответствующих Правил и стандартов.
Принимая во внимание необходимость развития национальной инновационной системы, координации образования, науки и бизнеса в целях совершенствования системы управления в нефтяной отрасли целесообразно было бы использовать опыт создания специального уполномоченного органа в области государственной поддержки индустриально-инновационной деятельности.
Целесообразно усилить Закон РФ «О недрах» и закрепить принципы государственного управления и регулирования.

Поиск по теме: Казахстан, Лениногорскнефть, трудная нефть, Украина, битум, Салиева Роза Наильевна